Комментарий к Федеральному закону от 17 декабря 2001 г

Преамбула (введение) Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (далее - комментируемый Закон) определяет предмет его регулирования, или сферу его применения. Следует отметить, что согласно правилам юридической техники преамбула (введение) не является обязательной частью законодательного акта. Из юридико-технических требований, предъявляемых к преамбулярной части федерального закона, целесообразно упомянуть о двух следующих: преамбула не содержит самостоятельные нормативные предписания и не формулирует предмет регулирования законопроекта (см. Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов, направленные письмом Аппарата Государственной Думы от 18 ноября 2003 г. N вн2-18/490*(23) ).

С общетеоретических позиций определение предмета регулирования законодательного акта представляет собой определение общественных отношений, которые урегулированы нормами этого акта и которые в силу этого становятся правовыми отношениями. В качестве непосредственно предмета регулирования комментируемого Закона в его преамбуле названы две составляющие: во-первых, установление оснований возникновения права граждан РФ на трудовые пенсии, и, во-вторых, определение порядка реализации права граждан РФ на трудовые пенсии.

Как указано в комментируемой преамбуле. комментируемый Закон регламентирует данные вопросы в соответствии с Конституцией РФ. В этой связи следует отметить, что основы регулирования, содержащегося в данном законе, заложены в нормах ст. 7 и 39 Конституции РФ.

Так, в статье 7 Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя определено следующее: Россия - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ); в России охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда. обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (ч. 2 ).

В части 1 ст. 39 Конституции РФ предусмотрено, что каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. В части 2 этой статьи указано, что государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом.

Изложенные конституционные нормы соответствуют международным обязательствам России, в частности, Международному пакту о гражданских и политических правах*(24). принятому Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г. подписанному от имени СССР 18 марта 1968 г. и ратифицированному постановлением Верховного Совета СССР от 18 сентября 1973 г. N 4812-VIII*(25). В то же время согласно правовой позиции, изложенной в определении КС России от 5 ноября 2003 г. N 343-О*(26). названный Пакт, закрепляя обязанность государства обеспечить каждому человеку достаточный жизненный уровень, не уточняет, какие именно меры надлежит принять по обеспечению такого уровня. Соответственно, определение условий и порядка реализации конституционного права на социальное обеспечение, в т.ч. установление размеров пенсий, отнесено к компетенции федерального законодателя.

Комментируемый Закон в совокупности с Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (далее - Закон 2001 г. о государственном пенсионном обеспечении) и Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" (далее - Закон 2001 г. об обязательном пенсионном страховании) приняты на смену Закона РФ от 20 ноября 1990 г. N 340-1 "О государственных пенсиях в Российской Федерации" (наименование в ред. Федерального закона от 14 января 1997 г. N 19-ФЗ) (далее - Закон 1990 г. о государственных пенсиях).

Круг лиц, имеющих право на трудовую пенсию, определяется их включением в систему обязательного пенсионного страхования в соответствии с Законом 2001 г. об обязательном пенсионном страховании. С учетом этого в комментируемой преамбуле закреплено, что комментируемый Закон регламентирует перечисленные в ней вопросы в соответствии не только с Конституцией РФ, но и Законом 2001 г. об обязательном пенсионном страховании. О соотношении предметов регулирования комментируемого Закона и Закона 2001 г. о государственном пенсионном обеспечении см. комментарий к ст. 1 Закона.

Нормы комментируемого Закона взаимосвязаны с нормами различных законодательных актов, но среди них особо следует упомянуть о Федеральном законе от 1 апреля 1996 г. N 27-ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования" (наименование в ред. Федерального закона от 31 декабря 2002 г. N 198-ФЗ) (далее - Закон 1996 г. об индивидуальном учете в системе ОПС), Законе РФ от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" (наименование в ред. Федерального закона от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ) (далее - Закон 1993 г. о пенсионном обеспечении лиц, проходивших службу) и Законе РФ от 19 февраля 1993 г. N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" (далее - Закон 1993 г. о гарантиях и компенсациях в районах Крайнего Севера).

1. В пункте 1 комментируемой статьи предусмотрено, что трудовые пенсии устанавливаются и выплачиваются в соответствии с комментируемым Законом. Кроме того, предусмотрено, что изменение условий и норм установления, а также порядка выплаты трудовых пенсий осуществляется не иначе как путем внесения изменений и дополнений в комментируемый Закон. Данные положения согласуются с п. 2 ст. 9 Закона 2001 г. об обязательном пенсионном страховании, в соответствии с которым установление и выплата обязательного страхового обеспечения по обязательному пенсионному страхованию (т.е. в т.ч. и трудовых пенсий всех видов) осуществляются в порядке и на условиях, которые установлены комментируемым Законом (см. коммент. к ст. 5 Закона).

То, что регулирование данных вопросов должно осуществляться актом именно федерального законодателя, предопределено соответствующими конституционными нормами, а именно: положениями п. "в" и "е" ст. 71 Конституции РФ, относящим к вопросам исключительного ведения России такие вопросы, как регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, установление основ федеральной политики в области социального развития России; положением ч. 1 ст. 76 Конституции РФ, устанавливающим, что по предметам ведения России принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ.

Как видно, в п. 1 комментируемой статьи определено исключительно центральное, системообразующее место комментируемого Закона в системе нормативных правовых актов, регулирующих отношения, охватываемые сферой действия данного Закона. В этом прослеживается преемственность с Законом 1990 г. о государственных пенсиях, в ч. 1 ст. 1 которого содержались точно такие же положения в отношении государственных пенсий. Собственно, и в остальном комментируемая статья воспроизводит с соответствующими изменениями положения ст. 1 названного Закона. Единственным новым является положение п. 4 комментируемой статьи о разграничении предметов регулирования комментируемого Закона, с одной стороны, и Закона 2001 г. о государственном пенсионном обеспечении, Закона 1993 г. о пенсионном обеспечении лиц, проходивших службу, с другой стороны. Это нововведение предопределено тем, что именно комментируемый Закон и Закон 2001 г. о государственном пенсионном обеспечении являются двумя основными "преемниками" Закона 1990 г. о государственных пенсиях.

2. Пункт 2 комментируемой статьи содержит традиционное для федерального законодателя положение, применительно к действию комментируемого Закона с точностью воспроизводящее правило ч. 4 ст. 15 Конституции РФ о том, что в случае, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом (имеются в виду любые законодательные акты), то применяются правила международного договора. Наряду с этим данное положение воспроизводит соответствующее положение законодательства СССР о действии международных договоров СССР. Это предопределено тем, что Россия является правопреемником СССР, осуществляющим через свои уполномоченные органы права и выполняющим обязательства, вытекающие из международных договоров, заключенных СССР (см. письмо МИД России от 13 января 1992 г. N 11/Угп "Об осуществлении прав и выполнении обязательств, вытекающих из международных договоров, заключенных СССР"*(27) ).

Следует отметить, что указанная норма ч. 4 ст. 15 Конституции РФ не ограничивается приведенным положением. Там же установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Разъяснения о понятиях таких принципов и норм даны в п. 1 постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации"*(28) .

Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров РФ определяет Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации"*(29). Согласно положениям названного Закона (в ред. Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 318-ФЗ*(30) ) понятием международный договор РФ охватываются: международные договоры РФ, заключаемые с иностранными государствами, а также с международными организациями, иными обладающими правом заключать международные договоры образованиями от имени России (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера) (п. 2 ст. 1 и п. 2 ст. 3); международные договоры, в которых Россия является стороной в качестве государства - продолжателя СССР (п. 3 ст. 1); независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров) (ст. 2).

В соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. Там же установлено, что для осуществления иных положений международных договоров РФ принимаются соответствующие правовые акты. Разъяснения этих положений даны в п. 5 постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия"*(31) и п. 3 названного выше постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. N 5.

Необходимо иметь в виду, что не любой межправительственный акт является международным договором РФ. Это международные акты, которые составляются, как правило, в форме деклараций, меморандумов, совместных заявлений, планов и программ сотрудничества, и которые не содержат юридически обязывающих положений. Порядок подготовки, принятия решений о подписании и подписания от имени Правительства РФ с правительствами иностранных государств либо с международными организациями или их органами международных межправительственных актов, не являющихся международными договорами РФ, регламентирован Положением о подготовке и подписании международных межправительственных актов, не являющихся международными договорами Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 7 февраля 2003 г. N 79*(32) .

На официальном сайте ПФР (http://www.pfrf.ru) приведен следующий перечень международных договоров РФ:

1) Соглашения, подписанные и ратифицированные Россией:

Договор между Российской Федерацией и Республикой Болгария о социальном обеспечении от 27 сентября 2009 г. вступивший в силу 20 марта 2010 г.;

Соглашение о гарантиях прав граждан государств - участников Содружества Независимых Государств от 13 марта 1992 г. (его участниками являются: Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Российская Федерация, Республика Таджикистан, Туркменистан, Республика Узбекистан, Украина);

Временное Соглашение между Правительством Российской Федерацией и Правительством Украины о гарантиях прав граждан, работавших в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, в области пенсионного обеспечения от 15 января 1993 г.;

Договор между Российской Федерацией и Королевством Испания о социальном обеспечении от 11 апреля 1994 г.;

Соглашение между Правительством Российской Федерацией и Правительством Республики Молдова о гарантиях прав граждан в области пенсионного обеспечения от 10 февраля 1995 г.;

Соглашение между Правительством Российской Федерацией и Правительством Республики Казахстан о гарантиях пенсионных прав жителей города Байконур Республики Казахстан от 27 апреля 1996 г.;

Соглашение между Правительством Российской Федерацией и Правительством Литовской Республики о пенсионном обеспечении от 29 июня 1999 г.;

Соглашение между Правительством Российской Федерацией и Правительством Грузии о гарантиях прав граждан в области пенсионного обеспечения от 16 мая 1997 г.;

Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о сотрудничестве в области социального обеспечения от 24 января 2006 г.;

Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Эстонской Республикой в области пенсионного обеспечения от 25 июня 1993 г.;

Договор между Российской Федерации и Латвийской Республикой о сотрудничестве в области социального обеспечения от 18 декабря 2007 г.;

2) Соглашения, подписанные и ратифицированные СССР (в данном случае Россия выступает их участником как государство-правопреемник СССР):

Соглашение между СССР и Румынской Народной Республикой о сотрудничестве в области социального обеспечения от 24 декабря 1960 г.;

Соглашение между СССР и Венгерской Народной Республикой о сотрудничестве в области социального обеспечения от 20 декабря 1962 г.;

Соглашение между СССР и Монгольской Народной Республикой о сотрудничестве в области социального обеспечения от 6 апреля 1981 г.;

Соглашение между СССР и Чехословацкой Республикой о социальном обеспечении от 2 декабря 1959 г. (с 1 января 2009 г. прекратило свое действие в отношениях между Российской Федерацией и Чешской Республикой и продолжает действовать в отношениях между Российской Федерацией и Словацкой Республикой).

Там же указано на следующие административные соглашения, направленные на реализацию международных соглашений (договоров) РФ:

Административное соглашение о применении Договора между Российской Федерацией и Королевством Испания о социальном обеспечении от 11 апреля 1994 г. подписанного 12 мая 1995 г.;

Соглашение между Министерством труда и социального развития Российской Федерации и Министерством социальных дел Эстонской Республики о применении Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Эстонской Республики о сотрудничестве в области пенсионного обеспечения от 25 июня 1993 г. подписанного 5 ноября 2002 г.

Следует упомянуть, что существует целый ряд конвенций Международной организации труда, касающихся тех вопросов, которые охватываются предметом комментируемого Закона. однако Россия ратификацию этих конвенций не осуществляла. Речь идет, прежде всего, о Конвенции 1967 г. N 128 о пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца, а также о Конвенции 1933 г. N 35 о страховании по старости в промышленности и т.д. Конвенции 1933 г. N 36 о страховании по старости в сельском хозяйстве, Конвенции 1933 г. N 37 о страховании по инвалидности в промышленности и т.д. Конвенции 1933 г. N 38 о страховании по инвалидности в сельском хозяйстве, Конвенции 1933 г. N 39 о страховании на случай потери кормильца в промышленности и т.д. Конвенции 1933 г. N 40 о страховании на случай потери кормильца в сельском хозяйстве.

3. В пункте 3 комментируемой статьи указано, что в случаях, предусмотренных комментируемым Законом, Правительство РФ определяет порядок реализации права граждан РФ на трудовые пенсии и условия установления указанных пенсий отдельным категориям граждан. Иначе говоря, в отдельных нормах данного Закона федеральный законодатель делегирует Правительству РФ полномочие по изданию постановлений, регулирующих те или иные вопросы, составляющие предмет регулирования данного Закона.

Правительство РФ, как установлено в ч. 1 ст. 115 Конституции РФ, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Частью 2 указанной статьи установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ в соответствии с ч. 3 данной статьи могут быть отменены Президентом РФ. Статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. N 3-ФКЗ)*(33) установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

Пункт 3 комментируемой статьи также предусматривает, что в целях единообразного применения комментируемого Закона при необходимости могут издаваться соответствующие разъяснения. При этом полномочие по определению порядка издания таких разъяснений федеральный законодатель делегировал Правительству РФ. В рамках реализации данного полномочия постановлением Правительства РФ от 21 января 2002 г. N 30 "О реализации Федеральных законов "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" и "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации"*(34) с целью единообразного применения комментируемого Закона Министерству труда и социального развития РФ (Минтруд России) предоставлено право издавать по согласованию с Пенсионным фондом РФ (ПФР) и при необходимости с другими федеральными органами исполнительной власти соответствующие разъяснения.

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"*(35) Министерство труда и социального развития РФ упразднено, а его функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности переданы образованному Министерству здравоохранения и социального развития РФ (Минздравсоцразвития России). Полномочие Минздравсоцразвития России по принятию нормативных правовых актов с разъяснениями о порядке применения законодательства по вопросам назначения (перерасчета), выплаты и организации доставки трудовых пенсий указано в подп. 5.2.64 Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 321 "Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации"*(36) .

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в соответствии с п. 1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 (в ред. постановления Правительства РФ от 7 июля 2006 г. N 418)*(37). издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

Согласно пункту 2 названных Правил нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений; издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается; структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. В соответствии с п. 10 Правил нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в т.ч. акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации. Государственная регистрация нормативных правовых актов, согласно п. 11 Правил, осуществляется Минюстом России, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. N 88*(38) (в последующем вносились изменения).