ВУЗ как некоммерческая организация: Высшее учебное заведение (вуз) в соответствии с действующим

ВУЗ как некоммерческая организация
Высшее учебное заведение (вуз) в соответствии с действующим законодательством может быть создано в форме некоммерческой организации. Относительно выбора организационно-правовой формы некоммерческой организации существуют две возможности:

1. создать вуз в форме учреждения, поскольку законодательство на этот вариант прямо указывает: „Высшим учебным заведением является образовательное учреждение, учрежденное и действующее на основании законодательства Российской Федерации об образовании, имеющее статус юридического лица и реализующее в соответствии с лицензией образовательные программы высшего профессионального образо- вания“ [8, ст. 8, п. 1];
2. создать вуз в организационно-правовой форме, предусмотренной гражданским законодательством Российской Федерации для некоммерческих организаций [6, ст. 11-1, п. 1].

Следует все же отметить, что возможность создания вузов в иных формах некоммерческих организаций, кроме учреждения, реализована пока что мало. Да и в образовательном законодательстве используется термин „образовательное учреждение “, а не „образовательная организа- ция“. Возможно, имеет место простое „неуточнение“ законодательства. На практике почти все высшие учебные заведения зарегистрированы в форме учреждений, хотя есть и исключения. Например, негосударственное высшее учебное заведение „Евразийский открытый институт“ зарегистрировано в качестве автономной некоммерческой организации.
Можно сказать, что такое положение сложилось во многом исторически и является традиционным. Университеты в России начали создаваться в XVIII—XIX вв. по инициативе государства, решениями высшей государственной власти — императорскими указами. Государственный статус университетов определялся университетскими уставами, также утверждавшимися соответствующими указами.
В качестве примера можно привести Именной указ, данный Правительствующему сенату 18 июня 1863 г.[6]:
„Признав необходимым изменить, сообразно современным потребностям, действующие в настоящее время в Императорских Университетах Наших Устав и штаты, Мы возложили на Министра Народнаго Просвещения представить Нам свои по сему предмету предположения.
Ныне, по разсмотрении в Государственном Совете составленных вследствие сего проектов Устава и штатов, утвердив оные и препровождая в Правительствующий Сенат, повелеваем:

1. Устав сей и штаты теперь же ввести в действие в Университетах: С.-Петербургском, Московском,

Харьковском, Казанском и Св. Владимира в Киеве; — и

1. Отпуск сумм на содержание означенных Университетов в увеличенном, против прежняго, размере, начать постепенно с 1-го сентября нынешняго года, обращая на особо указанных Нами Министрам Финансов и Народнаго Просвещения основаниях дополнительные по ассигнованию суммы первоначально на ныне существующий в означенных Университетах личный состав Профессоров и преподавателей, а потом уже на прочия, Уставом и штатом указываемыя потребности.

Правительствующий Сенат не оставит сделать к исполнению сего надлежащее распоряжение.

1. Все Университеты состоят под особым покровительством Его Императорского Величества и носят имя Императорских.
2. Университеты имеют собственные печати, большую и малую, с изображением государственнаго герба и с надписью: Императорскаго такого-то Университе- та[7]“.

Становление негосударственного сектора высшего образования, по существу, началось только в начале XX века: стала формироваться так называемая вольная высшая школа. Большинство таких учебных заведений являлись общественными, содержались за счет пожертвований организаций (общественных, купеческих, торгово-промышленных, просветительских), отдельных меценатов и платы за обучение. Государственных субсидий эти учебные заведения не получали (за редчайшим исключением и только после перехода в статус „казенных“). Они должны были не только обеспечивать свое существование, но и приносить прибыль владельцам, т. е. являлись коммерческими организациями. В 1909-1913 гг. было открыто 62 негосударственных высших учебных заведения, что практически сравняло по числу вузов государственный и негосударственный сектора высшего образования. Интересно отметить, что рост этот начался только после того, как было дано соответствующее государственное разрешение на открытие подобных заведений. После революции негосударственные вузы были частью закрыты, частью преобразованы в государственные [62].
В Советском Союзе система высшего образования формировалась и развивалась исключительно в государственных формах. Даже существовавшие в то время высшие учебные заведения общественных организаций[8] имели государственный статус, являлись учреждениями и составной частью государственной системы высшего образования. Так, например, постановлением Центрального исполнительного комитета СССР (ЦИК СССР) от 19 сентября 1932 г. „Об учебных программах и режиме в высшей школе и техникумах“ было подтверждено[9], что организация новых высших учебных заведений допускается лишь с разрешения Правительства СССР. Типовым уставом вуза фиксировалась его организационно-правовая форма — самостоятельное учебно-научное учреждение, действующее как юридическое лицо [18]. В последующие годы этот статус не изменялся [17]. Практически в не изменившемся виде статус вуза зафиксирован и в действующем законодательстве об образовании.
Высшее учебное заведение по своему организационноправовому статусу является некоммерческой организацией преимущественно в форме учреждения [2,6]. Данный статус характеризуется следующими основными чертами:

• вуз как некоммерческая организация в форме учреждения не может иметь в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и не распределяет полученную прибыль между участниками

[2, ст. 50];

• вуз финансируется собственником полностью или частично [2, ст. 120], т. е. получает средства в режиме финансирования от собственника (учредителя);
• вуз может получать средства из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации в порядке, предусмотренном Бюджетным кодексом Российской Федерации;
• вуз располагает переданным ему имуществом на праве оперативного управления и может распоряжаться

им в ограниченных пределах [2,6];
• вуз осуществляет лицензируемую деятельность, что в числе прочего предполагает ряд условий, соблюдение которых обязательно для осуществления образовательного процесса. В частности, это предельная численность (контингент) учащихся, больше которой вуз обучать не имеет права, набор специальностей (направлений подготовки), физические характеристики материальной базы образовательной деятельности и некоторые другие.
Федеральный закон Российской Федерации „О некоммерческих организациях“ [9] предусматривает, что некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ.
Судя по формулировке данного положения, в качестве основной цели создания и функционирования некоммерческой организации выступает процесс, деятельность, которую необходимо осуществлять. При этом речь идет только о процессе, результат которого не может быть выражен некоторым новым состоянием объекта (или такое выражение затруднено). Следует указать, что процесс не отрицает необходимости получения результата. Важно также, что и процесс, и возможный результат этого процесса для некоммерческой организации не связаны (точнее — не должны быть связаны) с получением прибыли.
Действующее законодательство не содержит четкой формулировки основной цели деятельности образовательных учреждений. Тем не менее некоторые указания на эту цель имеются.
В частности, в Федеральной программе развития образования [7] определены 12 целей, достижение которых обеспечивается органами государственной власти, обществом, системой образования в ходе ее реализации. Среди них трудно выделить основную цель, ради которой созданы и функционируют образовательные учреждения. Важно отметить, что все эти цели так или иначе направлены на поддержание и развитие образовательного процесса во всем его многообразии. Следовательно, можно считать основной целью деятельности вузов поддержание и развитие процесса получения гражданами высшего профессионального образования (добавим — определенного качества, в определенных масштабах).
Законодательство об образовании также специально не формулирует основную цель создания образовательных учреждений. Косвенно об основной цели создания и функционирования вузов можно судить на основании формулировки законодательства [8, ст. 8] о том, какое именно учреждение является высшим учебным заведением. Основной целью, таким образом, можно считать реализацию в соответствии с лицензией образовательных программ высшего профессионального образования. Это сопрягается с выводом об основной цели деятельности вузов, сделанным на основании анализа Федеральной программы развития образования.
В предыдущие годы основная цель создания вузов формулировалась более конкретно и, как ни странно, ближе к современному мнению (представлению) относительно результата деятельности системы образования. Например, в
Типовом уставе высшего учебного заведения, принятом в 1938 г. указывалось, что вузы имеют своей целью подготовку кадров, способных овладеть передовой наукой и техникой, вооруженных знаниями научного социализма, готовых защищать советскую Родину и беззаветно преданных делу построения коммунистического общества [18, с. 32]. В наше время говорят практически о том же, т. е. о подготовке квалифицированной рабочей силы, наращивании человеческого потенциала, с поправкой на требования рынка труда, необходимость знания основ рыночной экономики и построения „нового общества“ . Добавив к этому количественные параметры подготовки, можно сформировать исходную основу для разработки программ и планов развития образования.
Все другие цели, на достижение которых направлена деятельность вуза, могут рассматриваться в качестве частных (подчиненных достижению основной цели) и быть результатом декомпозиции основной цели. Деятельность, направленная на достижение частных целей, должна способствовать достижению основной цели. Следует отметить, что извлечение прибыли может присутствовать в качестве результата деятельности по достижению той или иной частной цели. Это позволяет сделать два важных предположения относительно характерных черт вуза:

• некоммерческий статус вуза не исключает получение прибыли, но относит таковое к целям подчиненного уровня. При успешном достижении основной цели деятельности вуза объем получаемой им при этом прибыли концептуального значения не имеет;
• результат деятельности вуза может оцениваться и по объему получаемой им прибыли как потенциального источника ресурса для достижения основной цели деятельности (самофинансирования).

Полное или частичное финансирование вузов собственником (учредителем) представляет собой обеспечение финансовыми ресурсами деятельности, направленной на достижение основной цели. Источником финансовых ресурсов для финансирования может быть бюджет учредителя, т. е. средства, специальным образом обособленные в фонд (в финансовом понимании этого термина) для финансирования вуза.
Для обеспечения финансирования собственник должен определить:

• какой объем средств будет выделен для полного или частичного финансирования „своего вуза“ ;
• каким образом средства будут выделяться;
• каким образом средства будут расходоваться и контролироваться.

Объем выделяемых учредителем финансовых ресурсов может варьировать от полного их отсутствия (вуз функционирует в режиме самоокупаемости или даже в режиме прибыльной работы — см. упомянутые выше „вольные“ высшие учебные заведения) до полного обеспечения потребности в финансировании, т. е. содержания вуза за счет средств учредителя. В практической деятельности объем финансирования для государственных вузов находится где-то посредине, поскольку учредитель финансирует вуз из бюджета, а вуз дополнительно зарабатывает средства, осуществляя „внебюджетную“ деятельность. Негосударственные вузы в своем большинстве функционируют на основе самоокупаемости и в этом смысле, как и их „вольные“ предшественники, не отличаются от коммерческих организаций.
Величина финансирования из бюджета определяется для государственных вузов государственными заданиями (контрольными цифрами) на подготовку специалистов, пе-
реподготовку и повышение квалификации работников, исходя из установленных государственных, в том числе ведомственных, нормативов финансирования [8, ст. 28]. Для негосударственных вузов объем финансирования определяется учредителем вуза. Деятельность негосударственного вуза может осуществляться на условиях частичного или полного самофинансирования.
Таким образом, объем финансирования государственного вуза должен определяться тем заданием (заказом), которое вуз получил от органа управления образованием. В конечном итоге такое задание представляет собой показатель численности студентов, которых вуз может принять на обучение в соответствующем году[10]. Общая численность учащихся определяется как сумма заданий за последние 5 (или 6) лет. При этом численность студентов вечернего и заочного обучения учитывается с определенными поправочными коэффициентами. Конкретный порядок распределения государственного задания на подготовку к финансированию вуза отношения не имеет, а потому далее не рассматривается.
Бюджетным кодексом Российской Федерации [3, ст. 161] государственный вуз отнесен к бюджетным учреждениям, которыми считаются организации, созданные органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которых финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. Бюджетным учреждением признается также организация, наделенная государственным или муниципальным имуществом на праве оперативного управления, не имеющая статуса федерального казенного предприятия.
В начале 90-х гг. при подготовке проектов ряда законодательных актов предлагалось к бюджетным учреждениям относить только собственно учреждения, в доходах которых доля бюджетных ассигнований превышает определенное пороговое значение (например, 50%). В ходе работы от такого подхода отказались, поскольку он предполагал необходимость решения ряда проблем, связанных с механизмом определения этой доли, необходимостью регулярного изменения статуса одной и той же организации при изменении объемов финансирования, возврата налогов и/или их взыскания, т. е. требовал существенных транзакционных издержек.
В основу организации финансирования вуза положен сметный принцип. В упрощенном виде он означает выделение и расходование финансовых ресурсов в соответствии со сметой, т. е. с финансовым планом определенной формы. Основные требования к смете определены в Бюджетном кодексе Российской Федерации [3, ст. 161]:
• в смете доходов и расходов должны быть отражены все доходы бюджетного учреждения, получаемые как из бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и от осуществления предпринимательской деятельности, в том числе доходы от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования государственной или муниципальной соб-
ственности, закрепленной за бюджетным учреждением на праве оперативного управления, и иной деятельности;

• на основе прогнозируемых объемов предоставления государственных или муниципальных услуг и установленных нормативов финансовых затрат на их предоставление, а также с учетом исполнения сметы доходов и расходов отчетного периода бюджетное учреждение составляет и представляет бюджетную заявку на очередной финансовый год, которая подается на утверждение главному распорядителю или распорядителю бюджетных средств;
• бюджетное учреждение использует бюджетные средства в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов. Федеральное казначейство Российской Федерации либо другой орган, исполняющий бюджет, совместно с главными распорядителями бюджетных средств определяет права бюджетного учреждения по перераспределению расходов по предметным статьям и видам расходов при исполнении сметы;
• бюджетное учреждение при исполнении сметы самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников.

Как уже упоминалось выше, вуз располагает переданным ему учредителем имуществом на праве оперативного управления.
Это имущество может использоваться:

• для осуществления деятельности, финансируемой учредителем;
• для осуществления деятельности, приносящей доходы и учредителем не финансируемой.

Такой двойственный характер использования имущества предполагает и двойственный характер бремени содержания этого имущества. С одной стороны, в части финансируемой деятельности это имущество должно содержаться за счет бюджета учредителя. С другой стороны, в части получаемых доходов от коммерческого использования оно должно содержаться за счет получаемых доходов. Строго говоря, учреждение по определению создается для того, чтобы выполнять функции государства (учредителя). Следовательно, масштаб деятельности учреждения должен соответствовать масштабам возложенных на него функций.
В реальной жизни происходит нечто иное. Учреждение в части своей имущественной составляющей создается, как правило, „с запасом“, что позволяет (точнее — порождает потребность) использовать свободную часть имущества для осуществления „дополнительной деятельности“, приносящей доходы. Следовательно, возникает необходимость определения долей имущества, используемых для осуществления двух составляющих деятельности, и, соответственно, определения необходимого финансирования для содержания некоторой части имущества. В данном случае проблема использования переданного учреждению в оперативное управление имущества описана весьма приблизительно, можно даже сказать — только обозначена в части, необходимой для ее учета при изучении характеристики финансирования учреждения.
Вуз осуществляет лицензируемую образовательную деятельность. Это означает в числе прочего, что масштабы этой деятельности строго регламентированы и не должны нарушаться. В частности, образовательная деятельность вуза определяется установленными лицензией параметрами:

• соответствие строительным нормам и правилам;
• соответствие санитарным и гигиеническим нормам;
• обеспечение охраны здоровья обучающихся, воспитанников и работников;
• оборудование учебных помещений;
• оснащенность учебного процесса библиотечными и информационными ресурсами;
• образовательный ценз педагогических работников;
• укомплектованность штатов;
• предельная численность контингента обучающихся, воспитанников.

Этот набор параметров, зафиксированный при проведении лицензионной экспертизы, означает наличие материальных условий и преподавательского потенциала для обучения установленной предельной численности контингента учащихся. С точки зрения финансирования эти параметры должны определять объем и структуру финансового обеспечения вуза, достаточного для осуществления обучения установленного контингента студентов[11] соответствующим штатом работников в необходимых материальных условиях.