При необходимости образуются рабочие группы, в которые включаются специалисты различных подразделений администрации области, в том числе высококвалифицированный врачебный персонал, а также представители заинтересованных учреждений и организаций (НИИ и вузов медицинского профиля).

- текст законопроекта;

- пояснительная записка к проекту закона;

- финансово-экономическое обоснование, если законопроект предусматривает финансовые, материальные или иные затраты;

- заключение финансового управления (если для реализации закона необходимые средства областного бюджета);

- экспертные заключения;

- проект постановления областной Думы;

- проект письма губернатора в областную Думу.

- текст проекта должен представлять собой нормативные предписания, изложенные в виде статей. Каждая статья начинается со слова "Статья" с соответствующим порядковым номером, например "Статья 15". Статья имеют единую нумерацию.

В зависимости от содержания и объема проект может быть подразделен на разделы и главы, объединяющие несколько связанных между собой статей;

- в статьи проекта, содержащие нормы, действия которых не ограничены сроком, не включаются нормы, имеющие временное значение.

При необходимости в проекте предусматривается порядок вступления его в силу;

- при составлении текста проекта следует соблюдать логическую последовательность изложения, применять во всех возможных случаях простые предложения, использовать прямой порядок слов в предложении, устойчивые, соответствующие нормам права и языка слова и словосочетания.

Язык проекта законодательного акта должен быть точным, исключающим двусмысленное толкование, декларации, повторы. В проектах используются общепринятые или определенные законом понятия. При использовании понятий и выражений, которые могут иметь неоднозначное толкование, они должны быть определены в тексте или в специальной статье проекта;

- преамбула проекта, как правило, содержит краткое законодательное обоснование со ссылками;

- к проекту, его разделам и главам, в некоторых случаях к статьям, составляется заголовок, обозначающий предмет регулирования.

6. Проект оформляется на чистом листе бумаги: в правом верхнем углу указывается слово "ПРОЕКТ", ниже - кем он вносится.

Пояснительная записка к законопроекту должна содержать:

- сведения о подразделениях администрации области, учреждениях, организациях, а также об отдельных лицах, принимавших участие в подготовке проекта;

- обоснования необходимости его принятия;

- ожидаемые социально-экономические и иные последствия его принятия;

- финансово-экономические условия реализации закона;

- нормативно-правовую базу, использованную при подготовке закона.

7. Законопроект, подготовленный для внесения в Тульскую областную Думу, и пояснительная записка должны быть завизированы:

- руководителем структурного подразделения, ответственного за его подготовку;

- руководителями подразделений, участвовавших в его подготовке;

- заместителем губернатора, курирующим структурное подразделение, ответственное за подготовку проекта;

- начальником государственно-правового управления;

- начальником финансового управления (в случае необходимости бюджетных ассигнований для реализации вносимого проекта);

- официальным представителем администрации области при рассмотрении проекта областной Думой.

Недопустимо направлять проекты законов с разноречивыми или отрицательными заключениями структурных подразделений администрации. Все замечания должны быть сняты у заместителя губернатора, курирующего структурное подразделение, или вице-губернатора до представления документа на подпись губернатору.

При этом второй экземпляр письма губернатору, копия законопроектов и сопровождающих их документов остаются в отделе документационного обеспечения управления делопроизводства.

Порядок рассмотрения законов Тульской области в сфере охраны здоровья граждан, поступивших губернатору для подписания, заключается в следующем:

- проект закона, рассмотренный областной Думой, в пятидневный срок с момента его принятия подписывается председателем областной Думы и направляется для подписания губернатору;

- закон области вместе с сопроводительным письмом и постановлением областной Думы поступают в отдел документационного обеспечения управления делопроизводства, которые после регистрации передаются заместителю губернатора - руководителю аппарата администрации для выдачи поручения по подготовке заключения;

- подготовленное заключение, завизированное всеми исполнителями, указанными в поручении, два экземпляра закона и сопровождающие его документы передаются на подпись губернатору;

- губернатор области подписывает закон области в течение десяти дней со дня его представления областной Думой;

- после подписания закона губернатором, он регистрируется в Тульской областной Думе, один экземпляр закона возвращается в областную Думу, второй - хранится в управлении делопроизводства;

- две копии закона передаются в пресс-службу администрации области для официального опубликования в газете "Тульские известия" в пятидневный срок с момента подписания закона губернатором;

- закон области считается вступившим в силу со дня его официального опубликования в печати, если иной срок не указан в тексте самого закона;

- копии подписанного закона рассылаются структурным подразделениям администрации области отделом документационного обеспечения управления делопроизводства согласно списку рассылки, составленному полномочным представителем губернатора в областной Думе;

- в течение десяти дней с момента принятия закона Тульской областной Думой губернатор вправе возвратить в областную Думу принятый ею закон. В этом случае все документы, поступившие из областной Думы, возвращаются вместе с письмом, подписанным губернатором и содержащим поправки, предложения и необходимые обоснования.

При этом второй экземпляр письма, копии закона и сопровождающих его документов остаются в отделе документационного обеспечения управления делопроизводства.

Согласно требованиям Инструкции, при разработке НПА, в том числе медико-социального направления, необходимо большое внимание уделять составлению и оформлению текстов проектов этих документов. Так, в заголовочной и оформляющей частях документа следует помещать реквизиты, которые придают ему юридическую силу.

Постановления и распоряжения печатаются на бланках установленной формы, должны иметь обязательные реквизиты: дату регистрации, номер документа, заголовок к тексту, текст, подпись губернатора и подпись бланка.

Ниже подписи губернатора располагаются следующие реквизиты:

- наименование структурного подразделения администрации области, подготовившего документ, виза руководителя подразделения с датой визирования;

- фамилия исполнителя и номер его служебного телефона;

- номер ПЭВМ и наименование файла;

- инициалы имени и фамилии специалиста, печатавшего документ.

Данные реквизиты могут располагаться на оборотной стороне последнего листа документа с оставлением полей шириной 2,5 см с каждой стороны листа.

Постановления и распоряжения должны иметь заголовок к тексту, который располагается по центру бланка.

Заголовок в краткой форме должен отражать содержание документа и начинаться с предлогов "О", "Об" (например, "О введении. ", "Об утверждении. ", "О мерах. " и т.д.). Точка в конце заголовка не ставится.

Разъяснение целей, мотивов принятия документа, содержание оценки состояния дел по рассматриваемому вопросу во избежание повторений или противоречий дается во вступительной части - преамбуле. При ссылках на федеральные законы РФ, указы и распоряжения Правительства РФ, постановления Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, законы Тульской области, постановления областной Думы, постановления и распоряжения губернатора области, в соответствии с которыми принимаются НПА, указываются: наименование вида документа, его дата, номер и заголовок. При этом преамбула излагается кратко, не превышая 1/3 части документа. Преамбула постановления завершается словом "ПОСТАНОВЛЯЮ:", напечатанным заглавными буквами без кавычек и с пробелами между буквами. В распоряжениях преамбула может отсутствовать.

В случае, когда постановление готовится на заседание губернаторского совета, то преамбула должна заканчиваться словами: "рассмотрев данный вопрос на заседании губернаторского совета, ПОСТАНОВЛЯЮ:".

В постановляющей части указываются различные по характеру действия и исполнители. Поручения оформляются в виде пунктов, которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и не имеют заголовков. Пункты могут подразделяться на подпункты, которые имеют буквенную или цифровую нумерацию.

В каждом пункте в повелительной форме указывается: кому (структурное подразделение, организация, конкретное должностное лицо), какие действия предписывается выполнить и в какие сроки.

Документ может иметь общий для всех пунктов исполнительный срок с указанием точного наименования организаций или должности и фамилии должностных лиц, которым поручается исполнение задания. При этом в постановлении губернатора области используется полное наименование структурных подразделений администрации области, организаций и учреждений. В распоряжениях возможно употребление официальных сокращенных наименований организаций и учреждений.

Текст постановления или распоряжения губернатора должен быть предельно кратким с четким изложением сути документа.

В текстах НПА следует избегать употребления сокращенных слов. Возможно применение общепринятых или официально установленных сокращений. При необходимости обозначения (перечисления) категорий граждан, организаций и т.д. рекомендуется приводить каждое наименование с новой строки, например: лица старше 80 лет; пенсионеры; лица, имеющие стаж работы свыше 20 лет.

В текстах документов применяется словесно-цифровой способ датирования, например, 11 апреля 1998 г. НПА могут иметь приложения, ссылка на которые дается в соответствующих пунктах их текста.

Если в НПА приводятся таблицы, графики, схемы, то они оформляются в виде приложений, а соответствующие пункты должны иметь ссылки на эти приложения. Последний лист каждого приложения к документу подписывает руководитель структурного подразделения с указанием должности, фамилии и даты, который несет ответственность за точность приведенных в приложениях данных.

При наличии в тексте нормативного акта формулировки "Утвердить" (прилагаемые устав, положения, программу) допускается на самом приложении в правом верхнем углу располагать слово "Утверждено" или "Утверждаю" со ссылкой на вид акта, его дату и номер.

Слова "Утверждено" и "Утверждаю" согласуются в роде и числе с первым словом наименования приложения: положение - Утверждено; программа - Утверждена; закон, устав - Утвержден.

Контроль за исполнением постановлений губернатора обычно возлагается на его первых заместителей или заместителей в соответствии с распределением обязанностей. Распоряжения губернатора ставятся на контроль в случае необходимости, при этом он может возлагаться на руководителя структурного подразделения администрации области. Возложение контроля за исполнением постановлений и распоряжений губернатора на двух и более должностных лиц не допускается.

Последним пунктом в тексте нормативного постановления или распоряжения указывается момент вступления в силу документа: с момента опубликования или с момента подписания. В ряде случаев в тексте документа может указываться конкретная дата вступления его в силу.

Одновременно с разработкой проекта НПА подготавливаются предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу ранее изданных документов или их частей НПА губернатора в сфере охраны здоровья граждан изменяются, пополняются или признаются утратившими силу по согласованию с теми же структурными подразделениями администрации области и организациями, с которыми они согласовывались ранее.

Если при подготовке проектов постановлений или распоряжений губернатора выявились необходимость внесения существенных изменений и дополнений в ранее изданные документы или наличие по одному и тому же вопросу нескольких актов, то в целях их упорядочения разрабатывается единый новый акт. В проект такого акта наряду с новыми положениями и статьями включаются также и содержащиеся в ранее изданных предписаниях, которые сохраняют силу.

Ниже разберем положения Инструкции о том, как должна производиться регистрация проектов НПА, в частности постановлений и распоряжений губернатора, связанных с охраной здоровья граждан и деятельностью здравоохранения.

Предварительно проработанный с соответствующими подразделениями и организациями (государственно-правовым, финансовым и контрольным управлениями, муниципальными образованиями области и т.д.) проект документа на бумажном носителе, подписанный руководителем подразделения, с файлом текста проекта на дискете передается исполнителем в отдел документационного обеспечения управления делопроизводства для оформления на бланке установленной формы и регистрации в электронной базе данных.

Проект документа до оформления на бланке подлежит проработке с заинтересованными структурными подразделениями, предприятиями и организациями или должностными лицами, которых он касается. В этом случае к проекту прилагается лист согласования, подписанный руководителем подразделения - исполнителя проекта.

Проекты документов, представленные с нарушением требований, предъявляемых к их составлению и оформлению, возвращаются исполнителю на доработку.

После соответствующего оформления проекта постановления или распоряжения в отделе документационного обеспечения исполнитель получает проект документа на бланке, бланк указателя рассылки, карточку контроля прохождения согласования проекта документа, файл проекта документа на магнитном носителе, из которого производился вывод на печать.

Карточка регистрации остается в отделе документационного обеспечения для контроля прохождения согласования.

Одним из важных моментов при разработке проектов областных НПА является порядок их согласования, который заключается в следующем:

- срок согласования оформленных на бланке проектов НПА зависит от степени важности и объемности документа, количества согласующих виз: до пяти - 5 дней: от пяти до семи - 10 дней, свыше семи - 15 дней. В случае необходимости срок прохождения согласования может быть продлен по письменной просьбе руководителя структурного подразделения-исполнителя с указанием причин. Ход прохождения согласования исполнитель документа отмечает в карточке контроля;

- согласование оформляется визой, которая включает личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату. При необходимости согласующий может поставить визы на всех листах проекта;

- круг должностных лиц, с которыми требуется провести согласование, определяется руководителем подразделения, подготовившим проект документа, который несет ответственность за согласование;

- проект НПА визируется: заместителем губернатора, курирующим деятельность структурного подразделения; заинтересованными подразделениями, организациями (по направлениям и отраслям); контрольным управлением; государственно-правовым управлением; заместителем губернатора - руководителем аппарата администрации; вице-губернатором;

- проекты постановлений губернатора нормативного характера подлежат согласованию в управлении юстиции области. Нормативный характер документа определяется при согласовании в государственно-правовом управлении, о чем на документа делается соответствующая отметка (штамп - "нормативное", "ненормативное");

- обязательно согласование с руководителем администрации области, на которого возлагается контроль, и с руководителем подразделения, которому дается поручение исполнения документа;

- государственно-правовое управление при согласовании проекта распорядительного документа губернатора определяет необходимость проведения его экспертизы в экспертных группах администрации области;

- замечания по проекту документа излагаются в письменном виде на отдельном листе и прилагаются к проекту, а затем и к постановлению или распоряжению. При визировании (согласовании) ставится отметка "Замечания прилагаются", которые рассматривают у руководителя подразделения, подготовившего документ. При снятии замечания ставится отметка "Замечания сняты" или "Замечания учтены" и подпись визирующего.

Если замечания носят принципиальный характер, согласующий и исполнитель имеют различные точки зрения, может оформляться лист разногласий. При этом на листе документа, где располагаются визы согласующих лиц, исполнитель делает запись: "Лист разногласий прилагается". Лист разногласий оформляется исполнителем документа в произвольной форме, обязательным является указание спорных пунктов проекта НПА, а также изложение точек зрения исполнителя и согласующего, подписывается исполнителем и согласующим, с которым возникли разногласия.

Неурегулированные разногласия рассматриваются у вице-губернатора, на документе ставится отметка "Замечания выносятся на рассмотрение вице-губернатора области" и подпись исполнителя. При необходимости внесения поправок в проект документа исполнитель вносит изменения в файл текста проекта, выданный управлением делопроизводства при регистрации. Одновременно откорректированный текстовый файл передается в отдел документационного обеспечения управления делопроизводства для актуализации базы данных текстов проектов документов губернатора.

При внесении в проект существенных изменений, он подлежит повторному визированию;

- проекты документов, признанные в результате согласования нецелесообразными, снимаются с контроля прохождения согласования на основании служебной записки руководителя структурного подразделения-исполнителя с указанием причины и возвращаются в отдел документационного обеспечения управления делопроизводства;

- передача согласованных проектов нормативно-распорядительных документов вместе с необходимыми обосновывающими материалами к ним (пояснительной запиской; копиями документов, соглашений, протоколов, правовых актов органов государственной власти РФ, служебной переписки), оформленными распределением на рассылку и карточкой контроля прохождения согласования на визирование заместителю губернатора - руководителю аппарата администрации, вице-губернатору производится отделом документационного обеспечения управления делопроизводства. При наличии неурегулированных разногласий в ходе согласования проекты документов передаются управлением делопроизводства вице-губернатору и заместителю губернатора - руководителю аппарата администрации.

Кроме вышеизложенного, важно знать и учитывать при осуществлении медико-социального нормотворчества на областном уровне порядок подписания и оформления НПА, касающихся охраны здоровья населения и деятельности здравоохранения, который заключается в следующем:

- согласованный проект постановления или распоряжения губернатора после рассмотрения и визирования заместителем губернатора - руководителем аппарата администрации и вице-губернатором через отдел документационного обеспечения управления делопроизводства передается на подпись губернатору, при отсутствии губернатора - лицу, исполняющему его обязанности (при этом на документе указываются фактическая должность лица, подписавшего документ, его инициалы и фамилия);

- губернатор подписывает документ, изготовленный на бланке;

- после подписания НПА губернатором документ передается в управление делопроизводства для оформления и выпуска;

- управление делопроизводства проводит сверку текста подписанного документа с текстом, содержащимся в электронной базе данных, оформление внесенных при подписании изменений и дополнений, оформляет регистрационный номер и дату;

- выпускаемым документам присваиваются порядковые номера по единой нумерации, которая ведется с начала и до конца года раздельно для постановлений и распоряжений губернатора. К порядковому номеру распоряжений через дефис добавляется буква "р";

- постановления и распоряжения губернатора тиражируются управлением делопроизводства. Копии рассылаются адресатам согласно указателю рассылки, составленному и подписанному исполнителем документа.

По нашему мнению, одним из важнейших механизмов эффективной деятельности отрасли в сфере оказания медицинских услуг населению является знание руководителями органов управления территориальным здравоохранением и лечебно-профилактических учреждений технологии работы с нормативными правовыми документами органов законодательной и исполнительной власти РФ и Тульской области.

К НПА органов государственной власти РФ и Тульской области относятся федеральные законы. Документы Совета Федерации Федерального Собрания РФ, документы Государственной Думы Федерального Собрания - Парламента РФ, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, постановления и распоряжения Минздрава РФ, законы, постановления и распоряжения губернатора и Тульской областной Думы.

В связи с этим разберем, как осуществляется организация контроля за исполнением НПА в сфере охраны здоровья граждан и деятельности здравоохранения Тульской области.

Контроль исполнения должен обеспечивать своевременное и качественное решение содержащихся в документе вопросов. Контролю за исполнением подлежат все зарегистрированные документы, требующие исполнения. Он включает ряд последовательно осуществляемых процедур: постановку документа на контроль, проверку своевременного доведения документов до исполнителей, координацию и регулирование хода исполнения, сверку документов, обобщение и анализ результатов исполнения документов, информирование руководителей, накопление информации об исполнении документов и ведение справочно-информационной работы. Категории документов, подлежащих контролю, устанавливаются в соответствии с действующими нормативными актами и закрепляются в специальном перечне.

Обязательному контролю за исполнением подлежат законодательные акты и нормативно-распорядительные документы органов государственной власти РФ.

Контроль по существу вопроса, срокам и форме исполнения НПА осуществляют по поручениям губернатора и его заместителей структурные подразделения (уполномоченное лицо: помощник, специалист), которым адресовано поручение. Контроль за исполнением документов, поступивших непосредственно в структурные подразделения, осуществляет лицо, назначенное руководителем. Ответственность в целом за организацию контроля, своевременное и полное исполнение документов возлагается на руководителей структурных подразделений. Руководители подразделений систематически проверяют состояние исполнения НПА в своих подразделениях и принимают меры по обеспечению их оперативного выполнения.

Проверку непосредственного исполнения документов, анализ исполнительской дисциплины осуществляет контрольное и государственно-правовое управление администрации области.

При отсутствии реальных условий выполнения документа и наличия объективных причин изменение срока его выполнения производится руководителем, установившим этот срок. Изменение сроков исполнения документов органов государственной власти РФ производится по разрешению этих органов.

Как видно из представленного материала, при реализации положений рассматриваемой инструкции по делопроизводству в ходе осуществления технологического процесса регионального нормотворчества в сфере охраны здоровья граждан и деятельности здравоохранения в Тульской области могут возникнуть финансовые, организационные и правовые проблемы, регулируемые в настоящее время в основном внутриведомственными нормативными документами, в ряде случаев противоречащими существующему законодательству.

В связи с этим возникает вопрос о необходимости внесения поправок к ряду нормативно-правовых актов или их фундаментального изменения. Однако это может быть реально и эффективно осуществлено только на современной научной основе с использованием результатов всестороннего системного анализа используемых и предлагаемых нормотворческих моделей и технологий, доказательства возможности реализации и достаточности интеллектуальных, финансовых, технологических и материальных ресурсов для их создания и устойчивого функционирования [3].

Разнообразие подходов, используемых в последние годы в медицинском нормотворчестве, в настоящее время требует углубленного анализа при реформировании организационно-правовой модели обеспечения населения медицинскими услугами.

С учетом возросшей самостоятельности субъектов РФ в современном правовом пространстве реальным становится обеспечение социальных гарантий населению в медицинской помощи путем административного управления на основе создания региональных законов о здравоохранении и ряда нормативных правовых актов по наиболее актуальным направлениям охраны здоровья граждан, в том числе и в Тульской области, на основе современного медицинского права.

Противоречивость законодательных актов медицинского характера следует отнести, прежде всего, к несистемности подходов при решении правовых проблем по охране здоровья граждан в Российской Федерации и, особенно, на уровне субъектов РФ.

В Инструкции по делопроизводству в администрации Тульской области представлена система, а точнее технология, нормотворчества в различных сферах деятельности ее подразделений. Однако, на наш взгляд, в ней не отражена необходимость социального анализа, на основе которого должны создаваться медицинские нормативные правовые акты. При этом не учтена потребность использования методов моделирования, системного анализа и прогнозирования ситуаций для перспективной подготовки оптимальных решений. Кроме того, также нет рекомендаций о применении научного подхода как к подготовке, так и к принятию законодательных актов в области деятельности регионального здравоохранения и в сфере охраны здоровья граждан территории.

Все вышеизложенное свидетельствует о том, что для эффективной реализации положений Инструкции по делопроизводству в администрации Тульской области требуются постоянно и активно действующие специальные научные, проектно-экспертные и аналитические центры (группы или подразделения), осуществляющие не только разработку отдельных нормативных правовых актов, но и проведение их мониторинга, а также анализ полученных результатов с последующей коррекцией выявленных отклонений и представлением рекомендаций о необходимых дополнениях и изменениях к ним.

В связи с этим в Тульской области, а также в других субъектах Российской Федерации, по-видимому, необходимо создание специальных научно-практических центров по осуществлению законотворчества в различных сферах хозяйственной деятельности. Один из таких центров может осуществлять поддержку современного нормотворчества в системе здравоохранения и социальной помощи, особенно в сфере охраны здоровья граждан.

По нашему мнению, подобный центр областного уровня может быть создан на базе Тульского регионального филиала Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, где в настоящее время имеются высококвалифицированные научные и практические юридические и медицинские кадры.

В дальнейшем при заинтересованности субъектов РФ, соответствующих ведомств и позитивном решении поставленного вопроса Министерством юстиции РФ и Минздравом РФ этот центр может быть переведен в статус межрегионального или республиканского научного проектно-аналитического и экспертного медицинского правового центра в соответствии с поставленными перед ним целью и задачами. Но это уже будет следующий этап развития и совершенствования организации нормотворчества и законотворчества в сфере охраны здоровья граждан субъектов Российской Федерации.

Organizational-Technological Principles for Development and Adoption of Normative-Legal Acts in the Field of Health Protection of the Population of the Tula Region

Yu. I. Grigoriev, L. B. Istomina

In the article the authors discuss a technology and peculiarities of a law-creation, when the Regional Administration is working medical draft-laws out.