Описание

Значение концессионной модели для обновления городских

Жан Гравеллье, менеджер по развитию бизнеса в странах СНГ, компания Dalkia

Обновление систем теплоснабжения. Цена вопроса

Для выживания городских систем теплоснабжения необходимо их обновление, которое требует существенных объемов инвестиций.

Сегодняшние инвестиции довольно часто раздроблены, ограничены стремлением быстро получить прибыль на объектах теплоснабжения (где иногда может быть достигнута краткосрочная рентабельность) или необходимостью ремонта.

Для того, чтобы оценить объем необходимых инвестиций, достаточно простого расчета: достижение показателя замены 3% в год всех теплосетей в России потребует суммы, равной примерно 60 млрд руб. в год или 1,5 млрд евро ежегодно (по нашим оценкам, при модернизации системы централизованного теплоснабжения (ЦТ) на тепловые сети приходится 2/3 общего объема инвестиций, а на котельные - только 1/3 инвестиций).

Инвестиции в тепловые сети малорентабельны, поскольку дают лишь незначительное повышение энергоэффективности; однако, они необходимы для обеспечения бесперебойного и качественного теплоснабжения потребителей. В идеале необходима комплексная реконструкция и модернизация всех звеньев системы ЦТ: производство тепла, его транспорт и потребление.

Отсюда задача выживания городских систем теплоснабжения поднимает следующие вопросы:

■ Как ежегодно привлекать минимум 60 млрд руб. в течение многих лет в сектор теплоснабжения в России?

■ Как справиться с ростом тарифов, связанным с необходимыми инвестициями?

■ Как обеспечить механизмы гарантии возврата инвестиций для финансовых учреждений?

■ Как на практике обеспечить освоение такого объема инвестиций?

■ Как связать эти инвестиции с реальным улучшением качества обслуживания потребителей?

Ответы на эти вопросы должны быть всеобъемлющими и вести к созданию такой бизнес-модели, которая была бы жизнеспособна для всех задействованных сторон (оператор, потребители, кредиторы) и могла бы воспроизводиться, чтобы дать долгосрочный и эффективный ответ на вопрос о выживании этих систем.

Сегодня муниципальные предприятия или частные операторы не могут проводить амбициозную политику модернизации по причине нехватки финансовых средств, а также из-за отсутствия компетентности, необходимой для управления крупными инвестиционными программами: те кредиты, с которыми МУПы могут справиться, гарантированы муниципалитетами и, следовательно, ограничены. Достаточно мало реальных комплексных проектов модернизации систем разрабатывалось или продвигалось муниципалитетами в последние годы. Приход частных операторов не позволяет в рамках договоров аренды правильно разрешить вопрос модернизации и гарантий возврата инвестированных средств в случае досрочного расторжения договора. Механизм возврата инвестиций путем утверждения тарифной надбавки (установка которой была закреплена до 01.01.2011 г Федеральным законом от 30.12.2004 г № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса») ограничен, поскольку тариф устанавливается ежегодно, что не добавляет ясности в долгосрочном плане, чего вправе ожидать инвестор. Метод RAB сам по себе предоставляет долгосрочный механизм возврата инвестиций, но зависит от норм установления операционных затрат, которые не отражают действительной стоимости (Приказом ФСТ России от 1 сентября 2010 г. № 221-э/8, зарегистрированным Минюстом России 29.09.2010 г. были утверждены Методические указания по регулированию тарифов организаций, оказывающих услуги по передаче тепловой энергии, с применением метода доходности инвестированного капитала (метод RAB) - прим. ред.). И, наконец, по сей день не придумано никакого механизма для интегрирования существующими операторами понятия качества обслуживания в эксплуатационную и инвестиционную деятельность.

Что же касается концессионной модели, то она способна дать всеобъемлющий ответ на поставленные вопросы.

Концессионер берет на себя долгосрочное обязательство по модернизации инфраструктуры, которую он принимает в концессию на основе программы модернизации, утвержденной муниципалитетом и способной интегрировать комплексный подход для ее реализации. Муниципалитет может действительно выбирать концессионера путем проведения конкурса и может заключать договор с надежным оператором, располагающим достаточными финансовыми ресурсами и обладающим признанной компетентностью как в техническом (операционном) плане, так и в финансовом. Концессионер берет на себя обязательства по уровню качества услуг в соответствии с критериями конкурса, которые становятся для него, после подписания договора, твердыми и окончательными. Он финансирует свои инвестиции и сам предоставляет гарантии, затребованные его кредиторами, освобождая тем самым муниципалитет от необходимости брать на себя эти гарантии, которых требуют финансовые организации. В результате муниципалитет получает право контроля за деятельностью концессионера, и может заставить концессионера исправить положение в случае выхода последнего за пределы параметров договора или может досрочно расторгнуть договор.

Муниципалитет сохраняет право собственности на активы, но делегирует концессионеру право на обслуживание этих активов и на увеличение их стоимости. По окончании действия договора муниципалитет получает обратно обновленную инфраструктуру большей стоимостью, причем для этого ему не требуется брать на себя финансовые риски за такую операцию.

Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» предусматривает соответствующие механизмы тарификации. Договор о концессии фиксирует параметры установления тарифов сначала

на 3-летний, затем - на 5-летний период регулирования. Оператор, таким образом, имеет ясную картину о времени возврата инвестиций как по механизму индексации тарифов, так и по методу RAB. Такая предсказуемость позволяет ему вкладывать средства в гораздо больших объемах, чем это предусматривается тарифом (капремонт, текущий ремонт и амортизация). Ему остается лишь установить график инвестиций таким образом, чтобы наиболее эффективные меры принимались в начальный период для того, чтобы создать существенный экономический задел; менее эффективные меры (с финансовой точки зрения) распределяются на остальной период, при этом они сочетаются со снижением затрат, которые обеспечены первыми инвестициями.

Рассматриваемый ниже пример по модернизации системы теплоснабжения одного из российских городов показывает эффективность воздействия предлагаемой к реализации инвестиционной программы на снижение затрат теплоснабжающего предприятия и на величину тарифа на тепловую энергию.

Концессионная модель на примере одной из российских систем теплоснабжения

Нами было проведено исследование на примере системы централизованного теплоснабжения, обеспечивающей тепловой энергией 75% населения одного российского города, общей численностью населения 340 тыс. чел. (далее на рисунках наименование этого города «РФ4» - прим. авт.). Ежегодная выработка тепловой энергии в системе составляет около 1,262 млн Гкал при присоединенной тепловой мощности 1000 Гкал/ч и 400 км эксплуатируемых теплосетей в двухтрубном исчислении.

Ответственное за ее эксплуатацию муниципальное теплоснабжающее предприятие сегодня с трудом вкладывает в тепловое хозяйство от 100 до 200 млн руб. в год, что позволяет покрывать лишь стоимость срочного ремонта. Предприятию не хватает собственных средств: тарифы на газ последние годы росли быстрее, чем тарифы на теплоснабжение, что негативно отражалось на затратах на текущий ремонт и обслуживание. Муниципальное теплоснабжающее предприятие не имеет никаких резервов для того, чтобы справиться с кризисной ситуацией и чтобы в существенных масштабах обновить систему.

Концессия в первую очередь позволяет определить те цели, которые необходимо достичь в рамках инвестиционной программы. Так, проведенное исследование позволило сравнить некоторое число этих критериев для рассматриваемого города с другими городами РФ, Европы и Китая (рис. 1-3).

Приведенные на рис. 1 данные по величине тепловых потерь в сетях различных городов показывают, что в теплосетях российских городов наблюдаются большие потери тепловой энергии, чем в зарубежных городах. В реальном выражении разница в величине тепловых потерь (между российскими и зарубежными городами), вероятно, еще значительнее (т.к. в России в большинстве своем узлы учета тепловой энергии со стороны потребителей не установлены, что не позволяет оценить фактические тепловые потери при транспорте тепла). Проектом предусматривается снижение теплопотерь в тепловых сетях в рассматриваемом городе до уровня Центральной Европы.

На рис. 2 приведены сравнительные данные по возрасту тепловых сетей в различных городах. Здесь стоит отметить, что существуют разные методы расчета среднего возраста сети, наиболее часто используются «линейный» и «объемный» способы. На наш взгляд, «объемный» (средневзвешенный по объему участков сети) метод является более правильным, а «линейный» (средневзвешенный по длине) способ может быть использован только в качестве упрощенного варианта, поэтому возраст теплосетей в различных городах нами определялся по «объемному» методу. Из рис. 2 видно, что теплосети в городах России в среднем более старые, чем тепловые сети в городах Европы и Китая. Проектом предусматривается снижение среднего возраста сетей с 31 года до 25 лет.

По данным рис. 3 на тепловых сетях российских городов, в которых нами проводилось комплексное обследование систем ЦТ, наблюдаются более высокие значения удельного числа аварий на 1 км (к этому критерию относятся все повреждения, ведущие к нарушению теплоснабжения в здании более чем на 8 ч, а также все неисправности, обнаруженные во время гидравлических испытаний). Проектом предусматривается снижение этого показателя примерно до уровня г Познань.

Определение этих критериев позволяет произвести оценку ситуации на исходный момент. Впоследствии контроль за этими критериями становится ценным инструментом в руках муниципалитета, позволяя ему таким образом измерять стоимость, добавленную оператором, и инвестиции, которыми тот управляет. Муниципалитет, наконец, может предоставлять конечным потребителям полезную и объективную информацию о констатируемых улучшениях. Эти критерии должны стать инструментом в руках регулятора, позволяя ему таким образом сконцентрироваться не только на стоимости услуг, но также и на их качестве.

Концессия также позволяет построить комплексную инвестиционную программу, которая не ограничивается нишами с высокой рентабельностью, а охватывает систематическое обновление всех активов.

Наш опыт работы позволяет нам на основании данных по возрасту тепловых сетей судить об их надежности и возникающих рисках:

■ до 20 лет - зона «спокойствия» (полный контроль над рисками);

■ от 20 до 30 лет - зона комфорта (контроль над рисками);

■ от 30 до 40 лет - зона риска (высокая частота аварий);

■ более 40 лет - возможность крупных и частых аварий.

По нашему мнению, оптимальный возраст существующих тепловых сетей должен составлять 25 лет.

Данные рис. 4 демонстрируют, как, начиная со среднего возраста 30 лет, будет изменяться средний возраст теплосетей в зависимости от выбранного коэффициента ежегодного обновления. В российских городах муниципальные предприятия редко обновляют тепловые сети более чем на 1-1,5% в год (от их общего объема), поэтому достаточно взглянуть на график, чтобы понять, что зона повышенного риска будет достигнута в самом ближайшем будущем. Напротив, достижение годового коэффициента обновления сетей 3-4% позволило бы изменить динамику угрожающих рисков в перспективе: выйти из зоны риска и за 15-20 лет достичь среднего возраста, равного возрасту теплосетей в других странах.

В этом точно описываемом здесь примере размер инвестиций составляет до 8 млрд руб. в текущих ценах. Это включает обновление котельных, реорганизацию производства и значительное повышение объемов замены тепловых сетей.

Концессионная модель позволяет, наконец, «абсорбировать» тарифную нагрузку от такого объема инвестиций. В рамках метода RAB новый тариф рассчитывается на базе стоимости, пересматриваемой каждые 5 лет, а значит - уменьшаемой на ту величину, которая достигается за счет модернизации системы ЦТ благодаря вложенным инвестициям. Срок действия договора концессии и стабильность тарифных механизмов позволяет финансовым учреждениям предоставлять более дешевые кредиты. В том проекте, который нас интересует, в результате реализации инвестиционной программы рост тарифов (рис. 5) с учетом роста цен на газ в размере 16-19% ежегодно составит около 14% в 2012 г. и 16-18% в 2013 и 2014 гг. средний ежегодный рост тарифов составит 7%. Средний рост тарифов без учета роста топливных затрат составит 4,3%. В качестве сравнения, если муниципальное теплоснабжающее предприятие будет по-прежнему проводить менее солидную инвестиционную программу, то это приведет через 25 лет к росту тарифов на более чем 15% выше по сравнению с рассматриваемым сценарием развития на базе концессионной модели.

Этот пример показывает, что в рамках концессионной модели возможно проводить амбициозную инвестиционную политику обновления системы ЦТ, удерживая при этом изменение тарифов в разумных пределах.

Концессионная модель интересна тем, что она объединяет операционную деятельность с инвестициями. Она предполагает, что оператор в своей работе лучше, чем отдельный финансист, умеет обновлять свои средства производства. Он предоставляет финансисту техническую гарантию, которая тому требуется, чтобы обезопасить его кредитный договор. Он предоставляет муниципалитету гарантию качества инвестиций. В концессионной модели корректируется возможный негативный аспект метода RAB, когда средства инвестируются просто ради того, чтобы повысить рентабельность инвестируемого капитала, забывая о возможной выгоде, которую можно получить за счет эксплуатации и правильного управления инвестициями.

Следует продвигать эту модель в том виде, как она есть, т.к. она находится на стыке различных проблем, которые нужно разрешить для успешного реального обновления городских систем теплоснабжения в России.

Тем не менее, эта модель должна быть скорректирована, чтобы стать по-настоящему эффективным инструментом. Вот несколько предлагаемых направлений возможной корректировки.

1. Тарифы должны отражать реальные затраты, а не устанавливаться в виде нормативов вне связи с реальностью. Только лишь на основе реальной стоимости оператор-инвестор может получить экономические рычаги. Таким образом регулятор должен отказаться от нормативов, но при этом, очевидно, обязать оператора снижать эксплуатационные затраты в течение всего срока (что может быть предусмотрено договором концессии). Повышение тарифов вследствие учета реальных затрат должно компенсироваться населению путем субсидий.

2. Регуляторы должны контролировать не только по уровню тарифов, которые они предоставляют операторам, но также и по критериям, измеряющим качество обслуживания этих операторов, или по тем средствам, которые те выделяют для обеспечения этого качества обслуживания. Муниципалитет контролирует качество обслуживания, предоставляемого оператором, регулятор должен предоставить тарифы, соответствующие качеству обслуживания, предусмотренному договором концессии.

3. Федеральные и региональные ограничения, накладываемые на тарифы на тепловую энергию, должны быть отделены от инвестиций и уровня роста цен на топливо с тем, чтобы по- настоящему высвободить поле для маневра этими инвестициями.

4. Региональные или муниципальные ограничения на рост цен на коммунальные услуги должны различаться по каждому их виду. Почему, например, не инвестировать в тепловую энергию, если тариф «Водоканала» сильно увеличился? Нет экономической логики в том, чтобы устанавливать ограничения, негативно влияющие на весь комплекс этих различных услуг

5. Необходимо, чтобы предоставляемые регулятором тарифы могли быть пересмотрены смешанной комиссией с участием не только администрации, но также потребителей и операторов. Тариф в действительности должен стать компромиссом между этими тремя сторонами.

6. Муниципалитеты должны «подталкиваться» областной администрацией к увеличению объема инвестиций, которые те вкладывают в свою инфраструктуру. Можно предложить следующее: частный или государственный оператор, не инвестирующий в обновление инфраструктуры в течение трех лет, должен быть заменен новым оператором, выбранным по конкурсу для реализации инвестиционных программ.

Концессионную модель нужно внедрять. Хотя, принцип ее был принят на федеральном уровне, предстоит провести значительную подготовительную работу для того, чтобы она была понята и принята в регионах. Она должна поощряться путем применения настоящего бюджетного стимулирования с федерального уровня до регионального и муниципального уровней. Концессионная модель не должна ограничиваться расчетом тарифа, а по-настоящему учитывать заботу о качестве обслуживания. Этот уровень качества может быть замерен и может стать правилом в отношениях между муниципалитетом, оператором и регулятором, чтобы устанавливать уровень цен на обслуживание, предлагаемый потребителям.

Существует значительная социальная составляющая в сфере городских систем теплоснабжения в России. Если рассматривать ее исключительно в тарифном плане, есть риск получить обратный эффект. Социальная значимость городских систем теплоснабжения в России проходит через освоение инвестиций, снижение затрат и повышение качества обслуживания. Мы считаем, что концессия является той схемой, которая на сегодняшний день наилучшим образом соответствует управлению различными составляющими этой социальной задачи.

Источник: Журнал «Новости теплоснабжения» №04 (128) 2011 г. www.ntsn.ru/4_2011.html